2024年6月6日，市規(guī)勘院建筑與城市設(shè)計研究室主任熊斌受湖南省國土空間規(guī)劃學(xué)會邀請，在2024年第一期注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師繼續(xù)教育培訓(xùn)班上以“城市更新：長沙規(guī)劃實踐探索與思考”為主題進(jìn)行學(xué)習(xí)交流。該報告從長沙市城市更新規(guī)劃編制實踐、國內(nèi)城市更新的時新觀點和更新的關(guān)鍵話題三個方面進(jìn)行了闡述，探索了從增量到存量時代轉(zhuǎn)型時期，城市更新規(guī)劃編管體系的構(gòu)建路徑，通過統(tǒng)籌更新和有機(jī)更新兩種模式的片區(qū)更新規(guī)劃實踐總結(jié)經(jīng)驗。同時，在整理借鑒國內(nèi)知名專家和先進(jìn)地區(qū)城市更新理念和方法的基礎(chǔ)上，總結(jié)了新時代背景下城市更新需要關(guān)注的關(guān)鍵話題。通過與廣大規(guī)劃同行的交流，本次分享在培訓(xùn)班上受到了很好的反響，我院將結(jié)合生產(chǎn)科研實踐，持續(xù)在省市各類學(xué)術(shù)平臺進(jìn)行分享交流，為高質(zhì)量發(fā)展要求下的規(guī)劃體系建設(shè)貢獻(xiàn)規(guī)勘力量。

規(guī)劃背景

        黨的十九屆六中全會提出把高質(zhì)量發(fā)展貫穿在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面和環(huán)節(jié)，城市更新作為轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略抓手，被國家十四五規(guī)劃列入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化任務(wù)中。2019年，長沙市在全國率先成立了城市人居環(huán)境局，提出在國土空間規(guī)劃改革背景下，構(gòu)建城市更新專項規(guī)劃體系對新機(jī)構(gòu)、新階段、新模式進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)。 

頂層設(shè)計

        《長沙市城市更新專項規(guī)劃》作為城市更新工作的頂層綱領(lǐng)性文件，是長沙市國土空間總體規(guī)劃在城市更新領(lǐng)域的配套專項規(guī)劃，是指導(dǎo)更新單元控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的重要文件。規(guī)劃以優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、完善城市功能、提升城市品質(zhì)為核心目標(biāo)，開創(chuàng)性地將“POR”作為規(guī)劃編制的核心理念，促進(jìn) “產(chǎn)城融合、醫(yī)城融合、教城融合、站城融合、文旅融合”發(fā)展。通過識別城中村、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、農(nóng)安小區(qū)、舊廠房、區(qū)域性商貿(mào)市場等更新圖斑，明確更新規(guī)模，結(jié)合更新要素的空間集聚分布以及與控規(guī)單元的銜接來劃定更新片區(qū)，針對不同城市更新片區(qū)提出體檢評估要求，重點對公共設(shè)施、道路交通、開敞空間、綠色低碳等方面制定更新要素管控要求，銜接控規(guī)編制內(nèi)容，形成“一張圖”的核心傳導(dǎo)管控內(nèi)容。

        綜合運用“留、改、拆、補(bǔ)”的城市更新手法，加強(qiáng)對城市歷史文化資源修繕改造，補(bǔ)齊城市功能服務(wù)短板，注重人居環(huán)境品質(zhì)提升，增強(qiáng)城市高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)動力。

        為了充分保障城市更新規(guī)劃的實施管理，規(guī)劃構(gòu)建了全周期、智慧化的“1+5”城市更新規(guī)劃管理與實施工作框架體系。明確全市城市更新工作的頂層政策框架，提出“三級四階段”城市更新規(guī)劃體系，制定實施更新分區(qū)指引和近期更新行動計劃，圍繞計劃、審批、實施、監(jiān)管4個階段建立城市更新工程全生命周期精細(xì)化管理數(shù)據(jù)體系，謀劃從“規(guī)劃編制－實施管理－行動計劃”一體化的完整更新路徑。

片區(qū)實踐

        一、開發(fā)主導(dǎo)的統(tǒng)籌更新模式：觀沙嶺片區(qū)更新規(guī)劃

        觀沙嶺更新片區(qū)位于長沙市岳麓區(qū)觀沙嶺街道，南臨長沙市政府，東接濱江金融中心，北鄰谷山森林公園，總面積3.67平方公里。作為長沙首批8個城市更新重點片區(qū)之一，也是首個按新政策批復(fù)實施的更新片區(qū)。通過搭建政府主導(dǎo)、公司操盤、技術(shù)支撐的總體工作框架，以土地整備作為基礎(chǔ)，由區(qū)政府負(fù)責(zé)處理歷史遺留問題，土儲中心負(fù)責(zé)土地整備，成立更新平臺公司具體操盤，綜合考慮土地整理、拆遷安置、經(jīng)濟(jì)投入、聯(lián)動開發(fā)、后期運營等多方因素，以規(guī)劃設(shè)計和產(chǎn)業(yè)策劃團(tuán)隊作為技術(shù)支撐，利用國家、省市層面的更新政策，通過多改合一的方式統(tǒng)籌片區(qū)更新開發(fā)。規(guī)劃將片區(qū)最具吸引力的公共資源作為核心亮點，將觀沙嶺更新片區(qū)定位為長沙教城融合示范區(qū)，通過聚焦“知識與城市融合發(fā)展”理念，實現(xiàn)“老城新生”，全方位提升城市公共服務(wù)水平，綜合運用“留、改、拆、補(bǔ)、建”的更新模式，推動區(qū)域教育與城市融合更新升級，實現(xiàn)生活素質(zhì)、人文內(nèi)涵、生態(tài)環(huán)境的提升融合。 

        為了保證規(guī)劃實施的有效傳導(dǎo)，規(guī)劃探索了傳統(tǒng)圖則+更新圖則的規(guī)劃傳導(dǎo)管理模式，在空間設(shè)計管理的基礎(chǔ)上，將儲備供應(yīng)管理和更新項目管理納入圖則形成全流程鏈條，創(chuàng)新性地提出“更新圖則”服務(wù)更新全流程。通過全流程的更新圖則管理，實現(xiàn)“多改合一、單元統(tǒng)籌”更新改造模式，促進(jìn)了城中村改造、老舊小區(qū)改造和微改造統(tǒng)一實施。以規(guī)劃一張圖，項目一盤棋，資金一本賬，統(tǒng)籌更新規(guī)劃與投資建設(shè)。將儲備土地、低效用地、閑置資產(chǎn)和統(tǒng)征土地納入統(tǒng)一實施框架，盤活存量資產(chǎn)。

        二、保護(hù)主導(dǎo)的有機(jī)更新規(guī)劃模式：天心區(qū)一線四片更新規(guī)劃

        一線四片規(guī)劃范圍位于長沙市古城歷史文化風(fēng)貌區(qū)，是長沙市歷史建筑和空間類型最豐富、風(fēng)貌特色最為鮮明的古城根基。具體包括湘江風(fēng)光帶串聯(lián)的太平街片、西文廟坪片、下碧湘街片和油脂廠片。結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和片區(qū)特征，規(guī)劃提出了歷史煙火承載地、新商業(yè)價值高地、新消費產(chǎn)業(yè)高地、高端品牌集聚地、文旅生活目的地的規(guī)劃愿景。制定了四個方面的規(guī)劃策略，一是傳承歷史文脈，擦亮城市名片。通過搜集整理歷史人文資料，追尋一線四片地區(qū)的歷史淵源，了解不同歷史時期各個片區(qū)的城市功能，整理出商、館、學(xué)、市的歷史功能脈絡(luò)。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高生活品質(zhì)，從慢行交通、公共廣場、配套設(shè)施等方面打通幸福之區(qū)的最后一公里。三是推動空間提質(zhì)，優(yōu)化人居環(huán)境，結(jié)合老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造，通過采取全面改造、綜合整治等方式，促進(jìn)棚改區(qū)域人居環(huán)境品質(zhì)改善和提升，促使土地開發(fā)用途適應(yīng)城市發(fā)展需求。四是盤活更新資產(chǎn)，創(chuàng)造消費，塑造新消費場景與文化IP，通過城市更新資產(chǎn)盤活，打造招商引資的“金字招牌”。

        基于規(guī)劃策略，片區(qū)在整體空間層面，提出點線結(jié)合、留改共生，激活歷史文化資源，延續(xù)湖湘街巷記憶的空間構(gòu)想，通過歷史步道主線和歷史街巷串聯(lián)歷史文化街區(qū)，保護(hù)好歷史城區(qū)空間格局和肌理，營造歷史與未來對話的漫游之區(qū)。提出公共交通+慢行交通為主導(dǎo)的交通模式，通過貫通濱江三線綠道，構(gòu)建公共慢行網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃范圍嚴(yán)格控制建筑高度，保護(hù)空間格局，延續(xù)空間肌理，引導(dǎo)周邊區(qū)域高層建筑的合理布局，形成環(huán)抱型城市界面，進(jìn)一步強(qiáng)化“天心閣—橘子洲—岳麓山”傳統(tǒng)山水洲城風(fēng)貌格局。通過“起、承、轉(zhuǎn)、合、連”的規(guī)劃空間意向和設(shè)計手法，塑造一線四片“新與舊、古與今、文與昌”的空間對話場景。

        為保證規(guī)劃的實施推進(jìn)，通過與區(qū)政府及平臺公司對接，分類制定了近期項目工程清單。在項目計劃制定過程中，考慮到項目資金來源，整理搜集了專項債申請的相關(guān)要求，將近期建設(shè)項目中符合條件的作為可進(jìn)行專項債包裝項目，納入片區(qū)資金來源報告。

他山之石

        目前，城市發(fā)展由增量逐步進(jìn)入存量時代，在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，注重集約、高效、共治的城市更新行動成為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。針對存量背景下的城市更新，國內(nèi)專家也提出了很多新的觀點。

        趙燕菁教授主編的《城市更新的財務(wù)策略》試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，開展城市更新的理論研究，在“中國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化”的背景下，從政府的視角，思考城市更新的財務(wù)策略。書中探討了土地金融與土地財政，產(chǎn)權(quán)重置成本與容積率幻覺等概念，嘗試性地提出了城市更新可供參考的財務(wù)準(zhǔn)則。提出未來的城市更新主要不是設(shè)計房子、道路、綠化，而是設(shè)計更新的政策、激勵和模式。

        中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院上海分院閆巖副院長則認(rèn)為城市更新是新時期的城市戰(zhàn)略，是城市結(jié)構(gòu)的再優(yōu)化；是系統(tǒng)性的工作過程，是空間資源的再整合；是一攬子實施方案，關(guān)注地區(qū)價值的再激活。城市更新要注重城市治理的再創(chuàng)新，需要制定標(biāo)準(zhǔn)化的更新流程、保障清晰的公共利益前置、明確產(chǎn)權(quán)流動規(guī)則和精細(xì)的獎勵機(jī)制、綜合考慮企業(yè)理性的收益以及人才隊伍的轉(zhuǎn)型等。

        創(chuàng)邑實業(yè)的趙光宇則結(jié)合上海愚園路更新改造案例，提出更新“一半是建筑，一半是內(nèi)容”，在強(qiáng)調(diào)空間形態(tài)的同時，需要關(guān)注業(yè)態(tài)、文化和生態(tài)。

關(guān)鍵話題

        通過案例和專家的觀點總結(jié)，我們提出城市更新的幾個關(guān)鍵話題。一是民生，城市更新要消除安全隱患，保障市民平等的權(quán)利，滿足老百姓對美好生活的向往；二是財務(wù)，城市更新的財務(wù)需要實現(xiàn)健康的、可持續(xù)的平衡，在政府、企業(yè)、市民之間實現(xiàn)合理的空間利益分配；三是文化，存量更新時代，要注重歷史文化的保護(hù)傳承與活化利用，特別要重視利用各種文化形式塑造品牌，擴(kuò)大城市影響力；四是運營，城市更新必須運營前置，與規(guī)劃設(shè)計同步，針對不同的社會群體，引入合適業(yè)態(tài)并通過長期的運營策劃保持活力，實現(xiàn)人群+場景+業(yè)態(tài)的鏈接；五是創(chuàng)新，城市更新需要探索金融、財稅、土地、規(guī)劃等全方位的政策創(chuàng)新。