隨著我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代，“雙評(píng)價(jià)”的基礎(chǔ)作用日益凸顯，多項(xiàng)政策文件逐步明確其對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的重要意義。自然資源部發(fā)布了《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南》（征求意見(jiàn)稿），在此基礎(chǔ)上，蘇州、涪陵、廣州、固原、青島等城市已開(kāi)展“雙評(píng)價(jià)”試評(píng)價(jià)工作。為了順利推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，長(zhǎng)沙市也積極探索。根據(jù)長(zhǎng)沙市自然資源和規(guī)劃局的要求，作為長(zhǎng)沙市國(guó)土空間規(guī)劃的編制單位，長(zhǎng)沙市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合長(zhǎng)沙永信公司，積極組建專(zhuān)項(xiàng)研究小組，經(jīng)過(guò)近3個(gè)月攻堅(jiān)克難，形成了長(zhǎng)沙市“雙評(píng)價(jià)”初步成果。

1.技術(shù)路線

在自然資源部和湖南省自然資源廳“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)指南的基礎(chǔ)上，根據(jù)地方適宜性、數(shù)據(jù)的可獲得性、方法的可操作性和科學(xué)性等原則，對(duì)“雙評(píng)價(jià)”的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法等進(jìn)行了調(diào)整。

圖1 長(zhǎng)沙市“雙評(píng)價(jià)”技術(shù)路線圖

2.初步結(jié)果

經(jīng)過(guò)多次調(diào)整和改進(jìn)，形成了初步的三個(gè)功能指向的資源環(huán)境承載能力和適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果。

圖2 城鎮(zhèn)建設(shè)承載力評(píng)價(jià)結(jié)果

圖3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載力評(píng)價(jià)結(jié)果

圖4生態(tài)承載力評(píng)價(jià)結(jié)果

圖5 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果

圖6 農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果

圖7 生態(tài)重要性評(píng)價(jià)結(jié)果

評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，長(zhǎng)沙市生態(tài)本底良好，土地資源較充足，有潛力進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的空間面積約為550平方公里，在空間分布上，主要集中在地勢(shì)平坦的盆地和山間谷地，特別是河流兩岸，潛力規(guī)模最大的為寧鄉(xiāng)市，其次為長(zhǎng)沙縣，望城北部、瀏陽(yáng)市山間谷地也有一定規(guī)模。城鎮(zhèn)建設(shè)潛力區(qū)空間面積約為1280平方公里，然而大部分空間都遠(yuǎn)離現(xiàn)狀建成區(qū)，地塊小且分散，并不適宜于未來(lái)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，未來(lái)主要的潛力區(qū)集中在雨花區(qū)、天心區(qū)、長(zhǎng)沙縣，即現(xiàn)有建成區(qū)的東部、東南部和南部。

長(zhǎng)沙市短板主要表現(xiàn)在局部水資源不足以及洪澇災(zāi)害威脅，如金陽(yáng)新城工業(yè)用水需求量大，現(xiàn)有水資源難以滿足需求，限制其發(fā)展；洪澇災(zāi)害方面，主要是大眾垸等地勢(shì)較低的區(qū)域，大眾垸是重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，洪澇災(zāi)害極易造成嚴(yán)重的損失。

3.經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 多渠道數(shù)據(jù)收集

“雙評(píng)價(jià)”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，涉及多部門(mén)、多行業(yè)，需要大量的數(shù)據(jù)支撐。數(shù)據(jù)主要來(lái)自各職能部門(mén)，但是部分專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)仍然缺失，只能通過(guò)更多的外部渠道補(bǔ)充數(shù)據(jù)，如找專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站下載、網(wǎng)上數(shù)據(jù)爬取等方式；長(zhǎng)沙市前期剛開(kāi)展鄉(xiāng)村振興調(diào)研數(shù)據(jù)在一定程度上作了補(bǔ)充。

3.2 評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)的調(diào)整

按照地方適宜性、數(shù)據(jù)的可獲得性、方法的可操作性和科學(xué)性等原則對(duì)指標(biāo)和方法進(jìn)行調(diào)整。一是方法的調(diào)整，主要是方法的替換和深化，如對(duì)承載力和適宜性評(píng)價(jià)的集成矩陣進(jìn)行調(diào)整。二是指標(biāo)及分級(jí)的調(diào)整，如生態(tài)承載力部分的因子全部替換為《生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范》中的評(píng)價(jià)因子；對(duì)于高程，長(zhǎng)沙市大部分建設(shè)區(qū)都在30m-60m之間，30m以下易受洪澇災(zāi)害的影響，因此在分級(jí)打分時(shí)應(yīng)該將30m以下區(qū)域劃入最低等級(jí)。

3.3 評(píng)價(jià)過(guò)程智能化

“雙評(píng)價(jià)”處理和分析過(guò)程十分復(fù)雜，為了提高工作效率，減少出錯(cuò)率，項(xiàng)目組基于GIS構(gòu)建集成模塊，單要素和多要素集成評(píng)價(jià)工作通過(guò)全流程程序運(yùn)算完成，同時(shí)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果自動(dòng)生成統(tǒng)計(jì)報(bào)表和圖件。同時(shí)將該模塊植入長(zhǎng)沙市國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警管理系統(tǒng)（圖8），將來(lái)需要再次評(píng)價(jià)可以從系統(tǒng)中調(diào)取所需數(shù)據(jù)，自動(dòng)開(kāi)展評(píng)價(jià)，并輔助三區(qū)三線的智能劃定（圖9）。

圖8 系統(tǒng)“雙評(píng)價(jià)”模塊

圖9 “三區(qū)”劃定智能模擬

4. 評(píng)價(jià)過(guò)程中的難點(diǎn)

4.1 數(shù)據(jù)問(wèn)題

評(píng)價(jià)過(guò)程中最基本的問(wèn)題就是數(shù)據(jù)問(wèn)題，許多行業(yè)部門(mén)都沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化的空間矢量數(shù)據(jù)，有非矢量化數(shù)據(jù)的需要人工矢量化，需要耗費(fèi)大量的人力。而部分?jǐn)?shù)據(jù)沒(méi)有任何記錄，數(shù)據(jù)缺失，只能尋找替代數(shù)據(jù)。而有的數(shù)據(jù)精度不夠，如水資源量的數(shù)據(jù)，只能落到區(qū)縣級(jí)，區(qū)縣內(nèi)的空間差異性就難以體現(xiàn)。數(shù)據(jù)缺失極大的影響到了評(píng)價(jià)的開(kāi)展和結(jié)果的精確性。

4.2 方法和指標(biāo)本地化

國(guó)家和省里的指南不能完全適用于長(zhǎng)沙市，必須因地制宜的進(jìn)行調(diào)整，包括方法、指標(biāo)、指標(biāo)分級(jí)、閾值、權(quán)重等等。特別是方法、指標(biāo)分級(jí)、閾值、權(quán)重的本地化至關(guān)重要，必須在充分研究本地實(shí)際情況的基礎(chǔ)上確定。

4.3城鎮(zhèn)與農(nóng)業(yè)所需空間的沖突

城鎮(zhèn)發(fā)展空間和農(nóng)業(yè)發(fā)展空間所需要的自然地理?xiàng)l件較為相似，同樣需要平坦的地形、充足的水資源、良好的環(huán)境等，因此城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果在空間上存在一定的沖突。特別是長(zhǎng)沙現(xiàn)狀建成區(qū)周邊有大量?jī)?yōu)質(zhì)的農(nóng)田，而長(zhǎng)沙仍處于發(fā)展擴(kuò)張的階段，城市要發(fā)展，必然會(huì)侵蝕掉周邊的優(yōu)質(zhì)耕地，最終需要綜合權(quán)衡城市發(fā)展、耕地保護(hù)、糧食安全以及相關(guān)政策，尋找解決的途徑。

4.4評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

將評(píng)價(jià)結(jié)果與現(xiàn)狀建設(shè)以及各個(gè)區(qū)縣的發(fā)展訴求進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，部分區(qū)域存在矛盾，如幾條重要的生態(tài)廊道內(nèi)已經(jīng)存在大量的建設(shè)用地，甚至發(fā)展訴求仍有進(jìn)一步侵蝕廊道的趨勢(shì)，原則上應(yīng)該遵循評(píng)價(jià)的結(jié)果，禁止進(jìn)一步侵占生態(tài)空間。而對(duì)于部分性質(zhì)為城市公園綠地的建設(shè)用地，如位于評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)等級(jí)較高的區(qū)域，視為不沖突。對(duì)于現(xiàn)狀已經(jīng)建成的位于生態(tài)空間中的建設(shè)項(xiàng)目，尊重現(xiàn)狀，但禁止進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，有條件的實(shí)行逐步清退的機(jī)制。

4.5 評(píng)價(jià)結(jié)果的傳導(dǎo)

上下級(jí)“雙評(píng)價(jià)”的關(guān)系，即長(zhǎng)沙市“雙評(píng)價(jià)”如何與省級(jí)“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果進(jìn)行呼應(yīng)。按照國(guó)家指南：“市級(jí)行政單元的評(píng)價(jià)與省級(jí)評(píng)價(jià)不一致時(shí)，可疊加計(jì)算求中間分值作為最終評(píng)價(jià)結(jié)果”，但是由于二者的評(píng)價(jià)尺度和評(píng)價(jià)精度存在差異，有可能導(dǎo)致兩個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果差異較大，求中間值的方法就不能有效反映實(shí)際情況。再就是“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果如何更好的傳導(dǎo)到城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要進(jìn)一步深入研究。 

本次評(píng)價(jià)少量數(shù)據(jù)精度較低，需要更高精度的數(shù)據(jù)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行修正，并在科學(xué)的結(jié)果基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析長(zhǎng)沙市發(fā)展的短板、問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展?jié)摿σ约案鞣N情景對(duì)資源環(huán)境承載力的影響，為國(guó)土空間規(guī)劃提供更準(zhǔn)確的依據(jù)。