本文以推進“多規(guī)合一”改革為導向，以貫徹落實國家部署的“三大工程”戰(zhàn)略為基礎，從“多規(guī)合一”視角，重點探索長沙市在“多規(guī)合一”方面的編制經(jīng)驗和在“三大工程”方面的典型案例，就如何推進“三大工程”提出有關思考和作下一步工作打算，以期提升長沙市規(guī)劃引領作用和空間治理水平，進一步提高城市發(fā)展的核心競爭力和輻射力。

 

        01

        長沙市在“多規(guī)合一”

        方面的經(jīng)驗亮點

 

        1.1  長沙市在“多規(guī)合一”方面的經(jīng)驗亮點

        在國家“五級三類”國土空間規(guī)劃體系背景下，長沙市基于自身基礎，明確“三級三類”的國土空間規(guī)劃體系。重點聚焦“多規(guī)合一”改革這一主線，進一步編好、用好專項規(guī)劃，探索“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的傳導路徑，促進各類設施空間逐級落實，推動國土空間格局向高質(zhì)量邁進，強化數(shù)字賦能和“一張圖”管控，實現(xiàn)精細化、智慧化管理（圖1）。

 

 

 

        圖1  “總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細規(guī)劃”的傳導路徑
        Fig.1   The transmission path of "master planning-special planning-detailed planning"
        資料來源：長沙市規(guī)劃傳導與實施機制規(guī)劃研究

        1.1 突出專項深化，促進空間落地

        充分發(fā)揮“兩統(tǒng)一”職能優(yōu)勢，加快推動專項規(guī)劃編制由部門“條線作戰(zhàn)”向各方“聯(lián)合作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，確保專項規(guī)劃“能用、管用、好用”。

        1.1.1 堅持“一盤棋”統(tǒng)籌

        長沙市自然資源和規(guī)劃局、長沙市發(fā)展與改革委員會共同印發(fā)《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制目錄清單》和《長沙市國土空間專項規(guī)劃編制統(tǒng)籌和審查機制工作方案》，界定編制范圍，明確編審責任，搭建跨部門溝通平臺的工作組織機制，確保各個專項規(guī)劃在同一框架體系下進行編制。同時，強化部門聯(lián)動、政民互動，建立由自然資源規(guī)劃部門和相關職能部門共同負責、聯(lián)合組織，市級職能部門、縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）共同參與的“專項規(guī)劃編制聯(lián)合小組”，拓寬群眾意見表達和反饋的渠道。

        1.1.2 突出“清單化”推進

        （1）編制前，編制目錄清單，強化源頭管控

提出包括資源保護利用、市政設施、公共設施、產(chǎn)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展、交通、公共安全6類47項專項規(guī)劃，未列入本次目錄清單的專項規(guī)劃，原則上不得編制；確需增補編制的專項規(guī)劃，應及時向市政府提出申請，按程序獲批后進行增補。

        （2）編制中，通過要素傳導清單，促進內(nèi)容落實

        突出總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的指導與約束作用，通過制作并下發(fā)“基礎包+專項包”，形成要素傳導清單，促進總體規(guī)劃內(nèi)容有效落實。其中，“基礎包”為約束指導各專項規(guī)劃的通則性內(nèi)容，包括戰(zhàn)略目標、基礎指標、“三區(qū)三線”、空間布局等總體控制內(nèi)容；“專項包”為指導某一領域?qū)ｍ椧?guī)劃的專業(yè)性內(nèi)容，包括總體規(guī)劃對專項領域提出的約束性、戰(zhàn)略性指標和管控內(nèi)容，以及需要傳導落實的要求。

        （3）編制后，通過要素核對審查清單，強化“條目式”核對

        圍繞總體規(guī)劃的傳導性、法定規(guī)劃的協(xié)調(diào)性要求，從戰(zhàn)略目標、指標控制線、空間布局和要素配置四個方面，分別針對47個專項規(guī)劃制定要素核對審查清單，形成數(shù)、文、圖、庫等“條目式”核對和審查要點，作為專項規(guī)劃編制要點和技術(shù)審查、行政審查的直接依據(jù)。其中，“數(shù)”重點審查總控指標和專項指標的符合性；“文”重點審查強制性內(nèi)容條款和管控性內(nèi)容的符合性；“圖”重點審查底圖、底數(shù)，以及其與“三區(qū)三線”、城市“四線”、公益類用地布局等的空間關系；“庫”重點審查要素完整性和入庫規(guī)范性。此外，明確其他法定規(guī)劃、其他法律法規(guī)文件及其他約束性文件的要求。

        1.1.3 強化“一張圖”管控

        （1）統(tǒng)一底圖、底數(shù)

        針對“多規(guī)合一”改革前專項規(guī)劃“上得了圖，落不了地”的共性問題，在編制前制定統(tǒng)一的工作底圖，由自然資源和規(guī)劃局制定以第三次全國國土調(diào)查及年度變更數(shù)據(jù)、“三區(qū)三線”、已批專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃等為基礎的規(guī)劃底圖，建立規(guī)劃底圖的更新機制，確保專項規(guī)劃編制在同一空間底板和數(shù)據(jù)基底上開展。

        （2）分類上圖、入庫

        針對不同規(guī)劃的空間屬性和管控要求的差異性，將47個專項規(guī)劃分為上圖、入庫和其他三種類型，制定差異化的數(shù)據(jù)匯交要求，對空間矢量圖層、規(guī)劃表格、成果提交清單等進行規(guī)定，便于匯總至“一張圖”審批平臺。其中，上圖專項涉及用地布局，其專項要素布局需要統(tǒng)籌納入用地布局圖，各類要素入圖原則上不交叉、不重疊，實現(xiàn)空間布局“一張圖”；入庫專項不涉及用地，但涉及空間管控，需要納入數(shù)據(jù)庫，包含點位、控制線、政策管控分區(qū)等具有空間屬性的內(nèi)容；其他專項不需要進行用地布局和納入總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，在上圖、入庫方面不作強制性規(guī)定（圖2）。

 

 

 

        圖2  長沙市“上圖、入庫”差異化管理機制示意圖

        Fig.2  Schematic diagram of Changsha’s differentiated management mechanism for "mapping and registration"

        資料來源：長沙市國土空間專項規(guī)劃技術(shù)服務 

 

        （3）加強核對審查

        按“自查+核查”和“機審+人審”相結(jié)合的方式，先由編制機構(gòu)根據(jù)要素核對審查清單對規(guī)劃成果進行自查，市自然資源和規(guī)劃局組織技術(shù)力量，從總體規(guī)劃傳導要求落實、詳細規(guī)劃符合性、專項規(guī)劃科學性等方面進行核查，及早發(fā)現(xiàn)并解決與“三條控制線”、設施布局及設施管控要求等方面的矛盾沖突。同時，核實核準地形地貌和權(quán)屬信息，確保專項規(guī)劃提出的各類設施布局能夠落地實施。同時，開發(fā)機審工具，對成果的標準化內(nèi)容及與空間底線的關系，擬通過機審方式，實現(xiàn)精準、高效的審查（圖3）。

 

 

        圖3  長沙市專項規(guī)劃審查機制示意圖

        Fig.3  Schematic diagram of Changsha special planning review mechanism

        資料來源：長沙市國土空間專項規(guī)劃技術(shù)服務

 

        1.2   突出數(shù)字賦能，推進智慧治理

        充分發(fā)揮主觀能動性和創(chuàng)造性,加快推進“一張圖”系統(tǒng)建設,通過推進數(shù)據(jù)業(yè)務融合、規(guī)劃監(jiān)測融合、實施監(jiān)管融合，實現(xiàn)“多要素合一”的全流程監(jiān)管。

        1.2.1 推進數(shù)據(jù)業(yè)務融合

        基于國土空間基礎信息平臺，建立國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)使用規(guī)則，實時提供數(shù)據(jù)“查、閱、調(diào)”的開放接口，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)間的融合。通過“一張圖”系統(tǒng)，縱向上，與省級“一張圖”系統(tǒng)對接，與縣級“一張圖”系統(tǒng)建立聯(lián)系；橫向上，實現(xiàn)與長沙市“多規(guī)合一”投資項目在線審批平臺、長沙市實景三維基礎平臺無縫集成，推進與耕地保護、土地批供、執(zhí)法監(jiān)督等業(yè)務審批系統(tǒng)的深度融合，加強與各級部門的業(yè)務協(xié)同和數(shù)據(jù)共享（圖4）。

 

 

        圖4  長沙市國土空間基礎數(shù)據(jù)資源體系

        Fig.4  Basic data resource system for Changsha territorial space

        資料來源：長沙市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)

 

        1.2.2 推進規(guī)劃監(jiān)測融合

        總體規(guī)劃層面，與審批系統(tǒng)對接，監(jiān)測項目范圍線與“三線”比對情況；針對總體規(guī)劃約束性指標，與城市體檢評估指標進行比對，對異常情況進行預警。詳細規(guī)劃層面，建立基于CAD與GIS雙平臺的詳細規(guī)劃“一張圖”，通過與規(guī)劃變更案卷的實時對接，基于CAD和GIS平臺進行動態(tài)更新維護和歷史信息溯源。同時，為加強空間內(nèi)容的有效落實，系統(tǒng)初步構(gòu)建以重要管控邊界及控制性指標為核心，以“市區(qū)、編制單元、管理單元、地塊”為層級的控制性詳細規(guī)劃監(jiān)測預警體系。對上，強調(diào)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略傳導和落地實施；對下，強調(diào)設施功能、開發(fā)容量等剛性管控要求。

        1.2.3 推進實施監(jiān)管融合

        挖掘“一張圖”系統(tǒng)平臺的產(chǎn)品衍生功能，對按程序報批的項目，打通與長沙市自然資源和規(guī)劃智慧平臺接口，嚴把案卷全生命周期留痕管理，建立事前、事中、事后監(jiān)管制度。一是事前預審。在項目選址階段，系統(tǒng)為工程建設項目審批提供規(guī)劃成果數(shù)據(jù)疊加、合規(guī)性檢查服務，檢驗項目是否符合“三條控制線”、控制性詳細規(guī)劃及相關空間規(guī)劃的要求，確保項目源頭合規(guī)。二是加強事中監(jiān)管，實現(xiàn)批地、供地業(yè)務審批的規(guī)劃檢測帶圖審批，杜絕重復批地、重復供地及亂批地現(xiàn)象；對壓占永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線，或不在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)等不合規(guī)情況進行預警提醒，確保每個項目都嚴格落實規(guī)劃要求。三是嚴格事后核實。將竣工驗線與管控邊線進行比對，對違法、違規(guī)情況予以預警，從而構(gòu)建項目全生命周期的監(jiān)管閉環(huán)（圖5）。

 

 

        圖5  長沙市國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)框架圖

        Fig.5  Implementation and supervision information system framework of Changsha territorial spatial planning "Intemap"

        資料來源：筆者自攝

 

        02

        長沙市推進“三大工程”

        案例分享：岳麓區(qū)后湖新村

        長沙市從2010年開始系統(tǒng)地啟動“城中村”改造工作，市政府在2010年、2014年分別出臺“城中村”改造試點、加快推進“城中村”改造的工作意見。近年來又結(jié)合城市更新，統(tǒng)籌推進“城中村”改造等工作。后湖新村項目是其中一個較為成功的案例。

        后湖“城中村”改造項目位于岳麓山大學科技城核心區(qū)域，曾經(jīng)違章遍地、垃圾成堆、污水亂排（至后湖）、社區(qū)民意復雜，通過“城中村”改造，目前已經(jīng)成為“白天園區(qū)、夜晚景區(qū)、文藝地標、網(wǎng)紅勝地”。200多棟民房由平臺公司統(tǒng)租，已有70余位知名藝術(shù)家入園辦企。

        2.1  強化規(guī)劃統(tǒng)籌，堅守底線，實現(xiàn)設施區(qū)域平衡

        后湖是國家級岳麓山風景名勝區(qū)的八大核心景區(qū)之一，片區(qū)內(nèi)建筑風貌和建筑高度受到嚴格管控（限高18m）。在開發(fā)、改造的現(xiàn)實矛盾下，堅守規(guī)劃底線，通過邀請國內(nèi)外多名建筑師和規(guī)劃師高標準編制片區(qū)規(guī)劃設計，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風貌管控和民生保障統(tǒng)籌考慮。

        2.2  注重因地制宜，探索“有機拆違+以租代征”新方法

        針對違章建筑數(shù)量眾多的問題，探索“有機拆違”新方法和拆違“九步工作法”，通過簽訂長租協(xié)議，實現(xiàn)自建房確權(quán)登記，在確權(quán)登記基礎上，拆除違章建筑60余萬平方米；通過“以租代征”方式，代替“一口價”貨幣補償方式，避免拆遷過程中的社會矛盾。

        2.3  堅持以人民為中心，實現(xiàn)就地改造和民生相結(jié)合

        采取“一獎二租三引四轉(zhuǎn)”模式，增加群眾收入來源，對居民實行就近安置，實現(xiàn)原住民就近居住且“離房不離地”，最大程度地發(fā)揮社會效益。

 

03

長沙市推動“三大工程”

的思考和探索

 

        3.1  推進保障性住房建設

        3.1.1 堅持“以需定建”，統(tǒng)籌空間需求

長沙市長期堅持“房住不炒”，歷來房價收入比在全國屬于較低水平，一個家庭6年半左右的收入，即可在長沙市全款購買一套商品住房，購房壓力在可承受范圍之內(nèi)。目前，長沙市保障性住房市場可滿足每年20多萬新增人口的階段性住房需求（長沙市近三年年均新增常住人口約19萬），供需關系基本平衡。因此，長沙市將通過對常住人口、就業(yè)人口、重點片區(qū)人口分布，以及供地潛力、庫存結(jié)構(gòu)等方面進行需求分析，通過“以需定建”，確定各類保障性住房建設需求和用地需求。

        3.1.2 堅持“應保盡保”，強化用地保障

        堅持土地跟著項目走，對于保障性住房建設確需使用新增建設用地計劃指標的，建議予以優(yōu)先安排、應保盡保。引導保障性住房優(yōu)先布局在交通和就業(yè)便利地區(qū)，避免形成單一功能的大型居住區(qū)。結(jié)合保障性住房計劃，配合實施主體做好用地選址工作，在滿足安全要求和城市風貌要求的前提下，對保障性住房的用地指標進行適當優(yōu)化，結(jié)合保障性住房選址，優(yōu)化周邊用地布局，保障基礎配套和公共服務用地供給。

        3.1.3 堅持“量質(zhì)同步”，提高項目品質(zhì)

        為實現(xiàn)從“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變，結(jié)合長沙市的實際，嚴格把關保障性住房建設的空間品質(zhì)，提高保障性住房項目設計標準，會同屬地政府提前介入，嚴格把關方案審查，切實實現(xiàn)居住環(huán)境從“憂居”到“有居”再到“宜居”的煥然一新。

        3.2  推進“平急兩用”公共基礎設施建設

        3.2.1 突出規(guī)劃引領

        將“平急兩用”公共基礎設施建設用地納入國土空間總體規(guī)劃，預留建設空間，確保相關設施空間布局協(xié)調(diào)、功能融合。從打造韌性城市視角，充分考慮安全需求，在水安全、能源安全、消防安全等專項規(guī)劃編制中引入“平急兩用”理念，切實提高城市的韌性，增強城市應對突出事故和極端天氣的能力。

        3.2.2 突出項目建設

        會同住房和城鄉(xiāng)建設部門開展“平急兩用”公共基礎設施建設項目規(guī)劃導則編制研究，指導相關設施的規(guī)劃設計、建設，嚴格把關。按照“平急兩用”的要求和標準，加快規(guī)劃建設奧體中心、花博園等一批示范工程。特別是加強與發(fā)展改革委、衛(wèi)生健康委、文廣旅、商務、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設等相關部門的溝通對接。如配合物流口岸部門，在城市周邊地區(qū)選址布局一批具備快速中轉(zhuǎn)能力的大型倉儲項目，保障“急時”具備快速就近調(diào)運物資的能力；配合交通部門，結(jié)合長沙市的高速網(wǎng)絡布局，高標準打造一批高速服務區(qū)周邊旅游居住集散基地，加快推進長吉高速、南北橫線服務區(qū)建設；配合衛(wèi)健部門，統(tǒng)籌布局醫(yī)療衛(wèi)生服務設施，選址一批醫(yī)療應急服務點，提升“急時”醫(yī)療服務能力。

        3.2.3 突出重點謀劃

        長株潭生態(tài)綠心位于長沙、株洲和湘潭三市交匯處，面積約528.32km2，屬三座城市間的生態(tài)緩沖區(qū)。重點在長株潭生態(tài)綠心謀劃布局一批“平急兩用”公共基礎服務設施，探索“平急兩用”設施布局、選址、規(guī)劃、設計、建設等一體化機制，打造一批典型案例，實現(xiàn)區(qū)域功能、效益功能、空間功能最大化。一是考慮“平急兩用”設施共享最大化（圖6）。

 

 

        圖6  在長株潭生態(tài)綠心開展“平急兩用”公共基礎設施建設（審圖號：湘S(2023)384號）

        Fig.6  To carry out the construction of public infrastructure available in both normal and emergency situations in the Changsha-Zhuzhou-Xiangtan ecological green heart

        資料來源：《長株潭都市圈國土空間專項規(guī)劃》（2021—2023年）成果

 

        長株潭生態(tài)綠心位于三市的地理幾何中心、長株潭都市圈的核心位置，在長株潭生態(tài)綠心獨特區(qū)域布局重大“平急兩用”公共基礎服務設施，有利于長株潭都市圈資源的共建、共享，實現(xiàn)多市資源要素的最優(yōu)化整合。二是考慮“平急兩用”設施效益最大化。《長株潭綠心中央公園總體設計》（2023年）將全部綠心和綠心范圍外74.47km2進行統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建41個公園集群，打造24處山水人文景觀、10個特色小鎮(zhèn)、24個特色村莊。布局一批服務文旅、適宜生態(tài)的“平急兩用”公共基礎設施，有利于綠心保值、公園增值，推動全域旅游，將生態(tài)效益、文旅效益和經(jīng)濟效益有機融合，提升綠心整體價值。三是考慮“平急兩用”設施功能最大化。長沙市已開展《長株潭城市中央公園長沙起步區(qū)選址范圍及規(guī)劃研究》，首期重點打造的長沙奧體中心公園、花卉園藝博覽園、國際峰會中心及神農(nóng)百草園4個片區(qū)，已陸續(xù)進入實施階段。以重大項目及承辦活動為載體，按照“平急兩用”理念進行設計建設，將進一步強化設施功能和服務效能。

        3.3  推進“城中村”改造

        在《自然資源部關于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號）中，長沙市是43個開展為期4年低效用地再開發(fā)試點城市之一。為貫徹黨中央、國務院關于實施全面節(jié)約戰(zhàn)略等決策部署，落實在超大、特大城市積極穩(wěn)步推進“城中村”改造的有關要求，聚焦盤活利用存量土地，提高土地利用效率，促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展。

        重點推進蘇托垸“城中村”改造項目。蘇托垸是長沙三環(huán)內(nèi)唯一一塊面積大于8km2且未開發(fā)區(qū)域，也是二環(huán)內(nèi)唯一具有規(guī)模的增量空間。現(xiàn)狀主要以村莊宅基地、園地、耕地為主，北部有少量的城鎮(zhèn)居住用地。片區(qū)內(nèi)部建設粗放、廠村混雜、配套缺乏、亂搭亂建嚴重，呈現(xiàn)典型的“城中村”風貌（圖7）。

 

 

        圖7  蘇托垸現(xiàn)狀建設情況

        Fig.7  Current construction situation of Sutuoyuan
        資料來源：《長沙北片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究暨空間發(fā)展總體規(guī)劃和總體城市設計方案》成果

        將蘇托垸作為“城中村”改造的重點項目，并與北片區(qū)規(guī)劃提升統(tǒng)籌考慮，可以解決三個問題。一是聚焦片區(qū)臟、亂、差的現(xiàn)狀，著力解決城市斑點，改善民生；解決公共服務水平差、城市基礎設施配套缺乏、人居環(huán)境與城市發(fā)展水平嚴重錯位的問題。二是解決片區(qū)價值不高的問題，提升片區(qū)品質(zhì)。有利于改變開福區(qū)南、北經(jīng)濟發(fā)展不均衡的格局，推動長沙北部片區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。三是解決資金無法平衡的問題，可以算大賬、算長遠賬，實現(xiàn)全市統(tǒng)籌。通過在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌基礎服務設施、公共服務設施和民生設施容量等的布局，解決局部指標容量和資金無法平衡等問題（圖8）。

 

 

        圖8  長沙市蘇托垸改造實施效果圖

        Fig.8  Implementation rendering of Sutuoyuan transformation in Changsha

        資料來源：《長沙北片區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究暨空間發(fā)展總體規(guī)劃和總體城市設計方案》

 

        04

        結(jié)論與建議

 

        本文結(jié)合長沙市推進“多規(guī)合一”改革，總結(jié)長沙市在“多規(guī)合一”方面的工作亮點與經(jīng)驗，重點突出兩手抓，即一手抓規(guī)劃、一手抓治理；通過專項深化，探索“總體規(guī)劃—專項規(guī)劃—詳細規(guī)劃”一體化銜接路徑，促進設施空間落地；通過“一張圖”數(shù)字賦能，實現(xiàn)空間智慧治理。結(jié)合國家部署“三大工程”的戰(zhàn)略要求，分享“三大工程”中岳麓區(qū)后湖新村改造案例，結(jié)合重點解決什么問題、規(guī)劃如何保障、近期如何安排等方面，提出長沙市下一步推進“三大工程”的思考和探索。